当企业资本完全由国家出资或控股时，这类主体在法律上通常被归类为国有企业。需注意的是，国有企业的经营决策往往体现政府意志，其核心目标除经济效益外还需兼顾社会公共利益。从实践来看，这类企业确实是国民经济的重要支柱，尤其在能源、交通等关键领域发挥着主导作用。
根据《公司法》第四十四条规定，有限责任公司的董事会成员数量一般为3至13人。但特别值得注意的是：如果公司由两个以上国有企业或其他国有投资主体共同设立，则必须配备职工代表董事；而其他类型企业则可自主选择是否设置。职工代表需通过职工代表大会等民主程序选举产生，董事长和副董事长的选任规则则由公司章程自主约定。
笔者曾处理过某市水务集团的案例：该企业由市人民政府全额出资组建，在董事会组建过程中严格执行了职工代表强制配备要求。实务中需特别注意，虽然章程可自主规定董事长产生方式，但当股东为人民政府时，重大人事任免通常需要同步履行国资监管程序。
笔者认为：当股东为人民政府时，企业治理结构需更加注重平衡商业效率与公共责任。这类企业在决策时往往面临多重目标冲突，需要在章程设计中预留灵活空间。
实务建议：国有企业应建立“双向进入”治理机制——既要确保国资监管要求有效落实，又要尊重公司治理的独立性。建议在章程中明确划分重大事项决策权限，避免行政指令与市场化运营产生矛盾。
思考问题：当职工代表董事意见与国有资产出资人指示不一致时，应如何协调企业自治需求与国资监管要求之间的关系？
